第18章 应对突发事件的善后工作(1)

任何事情都有一个发生、发展和结束的过程。善后工作是处理突发事件的重要组成部分，也是应对突发公共事件的尾声，更是新生活的开始。善后工作做好了，才能说事件已经被彻底地解决了。否则，一些问题不仅会久拖不决，而且易于发生连锁事件或次生灾害事件。善后工作的内容有很多，主要包括：一是要认真找出我们工作的缺点，并从根本上采取措施认真改正。由于条件不具备而一时难于改进的，一方面应向群众说清楚，另一方面要制定出切实可行的改进计划，公布于众，在各方监督下逐渐实施；二是要深入群众，做好思想政治工作，解决实际问题，安抚消极情绪，调动起群众的积极性；三是查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告，同时要教育干部群众提高认识，分清是非，努力消除不安定因素，避免类似事件的再度发生。要做好这一阶段的工作，就必须认真地进行评估和统计分析，分清突发公共事件的责任，实行严格的奖惩制度，抚恤和补偿受害者，恢复和重建家园。查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

一、危机评估与统计分析

危机评估与统计分析，就是对危机事件的危害后果进行估测、统计、评价、分析和总结，并在此基础上制定危机恢复计划，实施恢复与重建、赔偿、补偿和救济、心理干预与精神抚慰等工作。突发公共事件年度统计分析和评估工作，是应急管理工作的重要内容，是全面准确反映应急管理工作开展情况、为决策者提供翔实基础资料的重要途径。

1.危机评估

评估，就是估量和评价，显然，评估工作既包括对事物作出估量，也包括对事物进行评价，其结果是要依据一定的标准对事物作出成败优劣的判定。危机评估需要地方政府对突发事件的危害后果和应对行为与效果进行大量的实地调查和复杂的材料统计，其特点是客观、快速、准确，并为做好突发事件的善后工作提供科学依据。

（1）评估分析的主要内容

①基本情况。

按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，分别汇总总体情况及其所包含分类别的具体情况。主要包括年度内各类突发事件发生起数、伤亡人数、经济损失、与往年比较情况，以及特别重大、重大、较大三个级别的有关情况等，并对各类突发事件发生的主要特点进行分析。

②工作评估。

对照本地区本单位突发公共事件总体应急预案以及相关的专项预案和部门预案，重点围绕抗洪抢险、抗旱救灾、森林防火、防御台风和强对流灾害性天气、防范危险化学品事故、处置交通和火灾事故、处置环境污染事件、应对食品药品安全事件、防控传染病和高致病性禽流感疫情以及处置群体性事件等工作，从组织领导、预案编制、应急演练、应急队伍建设、物资资金准备、监测预警预报、应急防范处置，以及恢复重建、调查处理和科普宣教等方面情况进行全面的分析和评估。既要认真总结防范处置工作中好的经验和做法，又要深刻分析存在的问题和薄弱环节。

③趋势分析及工作建议。

对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类及其所包含的分类别突发事件的发展趋势进行分析，应对可能发生的突发事件将采取的主要对策和工作重点，提出进一步提高防范处置突发事件能力的意见和建议，以预防和减少突发事件的发生，降低和减轻突发事件造成的危害，改进和推动应急管理工作。

④典型案例分析。

根据点面结合的原则，按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，对影响面大和处置突发事件有借鉴意义的事件，各选择1—2个案例，从应急处置工作的各个环节进行深入评估分析，以利于总结经验，吸取教训，完善预案，改进工作。

（2）评估分析的组织工作

按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类组成四个评估分析组。由牵头单位会同参加部门共同编写本部门突发事件应对工作评估报告；请各级政府负责提供本地区典型类别突发事件（四大类中的一类或几类）防范处置工作有关总结分析材料；各组牵头部门在各地、各有关单位评估报告和总结分析材料基础上汇总形成该类别突发事件评估报告。各有关单位分组如下：

①自然灾害组：由市民政局牵头，市国土房管局、交委、水利局（三防办）、农业局、林业局、地震办、气象局协助。

②事故灾难组：由市安监局牵头，市经贸委、公安局、建委、交委、水利局、农业局、国资委、环保局、市政园林局、市容环卫局、林业局、质监局、旅游局、海事局、供电局协助。

③公共卫生事件组：由市卫生局牵头，市经贸委、农业局、林业局、工商局、质监局、食品药品监管局、检验检疫局协助。

④社会安全事件组：由市公安局牵头，市发改委、经贸委、教育局、民族宗教局、民政局、人事局、劳动保障局、国土房管局、建委、外经贸局、文化局、国资委、规划局、市政园林局、体育局、物价局、工商局、旅游局、外办、侨办、金融办、信访局、台办，警备区、武警支队协助。

（3）评估分析的有关要求

①各地、各有关单位要高度重视突发事件年度评估分析工作。牵头部门要做好组织协调和计划安排，各地、各有关单位要组织精干力量积极参与，全面、准确、深入地进行总结分析并按时保质保量地完成任务。

②要做好各方面基础数据统计和材料汇总工作，各项数据的统计要规范、细致，避免重复和疏漏。要按照定性与定量、文字与图表（各单位可根据工作实际进行补充）、概括描述与案例分析相结合的原则进行评估分析，做到语言精炼、层次清晰、内容充实并配以典型实例。

③各地区各单位按照政府有关文件要求和精神，组织开展本区域突发公共事件应对工作的评估分析，以促进应急管理能力的不断提高。

④各组牵头单位应于规定时间将经负责人审定后的分析评估报告及电子文档逐级报政府应急办。

（4）评估分析的基本方法

评估的角度不同，标准不同，评估的内容、侧重点和用途也有所不同。从评估机构的地位上看，有内部评估和外部评估；从危机的发生和处置过程上看，有事前评估、执行评估和事后评估三个阶段；从评估工作的组织活动形式上看，有正式评估和非正式评估。

①内部评估与外部评估。

内部评估是行政机构内部的评估者所完成的评估。一般分为两种，一是由操作人员自己实施的评估，一是由专职评估人员实施的评估。各级政府机关主要采用这种评估方式对部门、机关和工作人员的工作情况进行评估；外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它既可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、大专院校进行评估，也可以由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织评估。内部评估占有资料翔实的优势，但不利于客观评估；外部评估虽能比较客观地对政府的工作进行评估，但不容易获得政府内部的资料，不易全面掌握政府的工作状况。因此，在实践中，要把内外评估结合起来，取长补短，综合分析。

②正式评估与非正式评估。

正式评估指由确定的评估者事先制定完整的评估计划和方案，并严格按规定的程序和内容而进行的评估。其结论可以作为政府部门开展后续工作和改进处置工作的主要依据。非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的既有资料和信息，从自身看问题的角度，对突发事件发生的原因及处置过程做出评估。

非正式评估有的是来自一些民间组织的评估，也有的是来自公众利用网络媒体进行的评估，它是一种自发的、非政府行为性的评估，但是各级政府和主管部门却不能忽视这样的评估，因为它有时也可以影响舆论的走向，引起社会群体的震荡。

③事前评估、事中评估、事后评估。

事前评估、执行评估和事后评估是一种以时间为序的评估方法。事前评估是在对突发事件和危机进行处置之前采取的一种带有预测性质的评估；执行评估是在执行过程中对突发事件和危机处置情况的评估，就是具体分析应急方案或处置措施在实际执行过程中的情况，以确定方案是否得到严格的执行，并判定执行的效果；事后评估是突发事件和危机结束后进行的评估，主要是对整个处理过程进行客观的分析和评价，以便于总结经验教训。

④事件进程评估、组织行为评估。

按照评估的不同取向，还可以分为事件进程评估和组织行为评估。

a.事件进程评估，主要是按照事件的发生发展进程所进行的评估。这里参考卢涛的评估模式，可以分为事前、事中和事后三个阶段进行评估。

事前评估

危机有没有预警信号？危机预警起没起到应有作用？

有没有危机应对计划？执行状况如何？

是否进行过相关的演习和演练？

危机发生的原因是什么，导火索是什么，深层次原因是什么？

谁是危机的当事人？

谁是危机的受害者？

谁是危机责任人？

事中评估

危机升级的原因在哪里？

是否建立了危机管理小组？

危机管理小组发挥作用如何？

危机政策是否有效？

应急措施是否合法？有无过度反应？

危机管理者的反应如何，处理效率如何？

危机的媒体控制状况如何，有没有专人处理此类事件？

危机的应对措施是否及时、有效？

危机媒体政策效果如何？

事后评估

危机资源利用情况；

危机影响的范围和深度；

危机造成损失数额是多少？

危机潜在影响有哪些？

有没有恢复计划，执行状况如何？

危机应对的经验和教训有哪些？

b.组织行为评估。主要是从应急决策者、应急组织机构的工作反应与绩效等方面进行评估。

对突发事件和危机处置领导者的评估。主要是看领导者是否亲临一线，是否以身作则，是否对事件的性质有准确的认知和判断，采取的处置方式、方法是否恰当，对可能出现的问题是否有清醒的认识和准备等。

对突发事件和危机处置机构的评估。包括机构的设置是否合理、完备，组织人员是否配备到位，在对突发事件和危机的处置过程中这些组织和机构是否发挥了应有的作用，经费和物资的保障如何，组织内部的沟通是否顺畅，各部门的分工协调是否有效，资源配置是否合理，是不是一个高绩效的组织等。

对突发事件和危机处置预案的评估。主要是看相关的政府部门是否提前做了处置预案的准备，所做预案是否符合需要，是不是较好地解决了问题，预案是否对可能发生的问题做了准备，预案是不是得到了严格的执行，不能执行的原因是什么。

评估工作要坚持客观性、科学性和准确性的统一，不管是采用定性与定量的方法，还是采用文字与图表、概述与案例的方法，都离不开对相关数据和材料的统计和分析，都必须建立在实事求是的基础之上。

2.统计分析

统计分析可以采用数据分析统计法。该方法就是对在突发事件处理过程中的一系列工作情况进行收集、整理，并进行量化核算和比较，将其和组织形象、公众的认可及社会利益结合起来，通过统计、换算、比较，寻求工作中成功的经验和失败的教训。统计分析工作一般包括以下内容：

①人员状况的统计分析。即要统计在突发事件中死亡和受伤的人数、需要救援和安置的人数，并对遇难者的安葬工作、受伤人员的救治工作以及受灾人员的安置等工作进行必要的统计和分析。

②设施设备的统计分析。即要统计突发事件中各种设施、设备的损失情况，如道路的破坏情况，水、电、气等公共基础设施的破坏情况，以及广播电视、通讯设施和居民房屋的破坏情况等，并对各种设施的紧急抢修工作进行统计、分析和评价，为今后的紧急抢修工作的安排和布置提供依据。

③财物损失的统计分析。即要统计公私财物的损失情况。统计在突发事件和危机中造成的直接损失和间接损失，包括在进行突发事件和危机应急管理时，为了保护更大的利益而牺牲较小的利益，造成对部分公民财产的侵害，危机后应对这些侵害进行补偿或赔偿。

④投入力量的统计分析。即要统计在处置突发事件过程中所动用的人力、物力和财力情况。

⑤应急成本的统计分析。要统计在应对突发事件工作中所耗费的人力、物力和财力情况。