第45章 统治政策方面的某些变化

这里说的政策变化不是指英国工业资本剥削印度的总方针，而是指贯彻这一总方针的具体政策。

英国政府显然认识到了30—50年代实行的某些政策包括有限兼并土邦政策、审查免税土地持有者资格政策、鼓励传播基督教政策、社会改革政策等，触犯了一些封建特权阶层（世俗的和宗教的）利益，是造成大起义爆发的重要原因之一。因而，在接管印度政权后，决定改变这些政策。1858年11月1日的女王诏书中郑重宣告：英王政权将接受和谨慎地维护公司先前与印度各王公签订的所有条约和协定，不再扩大英属印度领地，要像尊重自己的权利、尊严和荣誉一样，尊重印度王公的权利、尊严和荣誉。英印领地的居民享有帝国其他地区臣民同等的权利。宗教信仰自由，各种信仰者同样受法律保护，不得歧视，不得强迫改宗，政府官员不得干预臣民的宗教信仰。所有臣民都应同样地被允许担任政府职务，不得因种族和信仰而有差别，尊重印度人民对世代相承的土地的感情，在制定和实行新法规时，将适当考虑印度自古以来的权利和习俗。诏书最后讲到英印政权要为所有臣民谋利益，“我们的力量在于他们的富足，我们的安全在于他们的满意，我们的最好的报偿就是他们的感激。”这篇词藻华丽、娓娓动听的宣言清楚地表明了英国殖民政策的新转向。变化可归纳为两方面，一是停止对印度某些封建上层的损害，自觉地加强与他们的政治联盟，使自己统治的基石更为牢固；二是宣布印度人享受英国臣民待遇和权利平等的原则，并展示逐步实现改革的前景，在政治上抚慰上层和知识界，以扩大自己统治的社会基础。

在接管政权后，按照诏书精神采取了一系列措施：

（一）放弃有限兼并土邦的做法，并从多方面抚慰王公

大起义前的事实表明，兼并会造成多方面的影响，受损害的不仅是王公。王公在群众中还有很强的号召力，损害他们的利益就会给不满的下层群众提供一个领导力量，一个聚合的轴心。所以这个热点是必须消除的。大起义也使英国统治者认识到，王公绝大多数忠于英国对他们有何等宝贵的价值！如果说30—50年代有些人得意忘形，竟认为土邦的存在是种“累赘”，现在他们认识到，保留这个“累赘”对稳定英国统治是绝对必需的。坎宁总督1860年宣布废除“丧失权利说”，承认王公有权养嗣继承王位。被兼并的土邦有些归还给了原来统治者的养子，如特里-加瓦尔、科拉普尔、达尔等。1881年归还了迈索尔土邦的统治权。1886年把瓜辽尔堡归还给信地亚。大部分被兼并的土邦没有归还，包括奥德、章西、那格浦尔、萨塔拉、桑巴普尔和比拉尔地区，一则因为这些土邦王公有些人参加起义被翦除，二则兼并这些土邦经济上、交通上利益很大，英不愿放弃。

在英王直接统治后，已把土邦看做英王的附属国，由副王代表英王行使最高权力，具体事务由副王参事会政治部负责。但这样做当时并无法律依据，因为土邦原来只是公司的盟国，英王接管应该是继承盟国关系。为了打破这种不规则状态，英国统治者便来制造法律依据：1877年英国议会通过英王称号法，宣布英王兼任印度皇帝。这就把所有印度土邦变成了英王的臣属国，从而确立了英王的最高权力地位。这种自己给自己制造权力依据的做法充分暴露了英国奉行强权政治的真面目，也揭露了以往公司宣扬的“盟友关系”的虚伪。

英王政权对土邦实行的控制政策和以往一样。土邦外交上受英国殖民当局监控，王公之间不得自行相互往来，内政自主，但受驻扎官一定控制。英王统治也有与过去不同之处，如设立了“印度之星”奖章，授予大起义中和大起义后特别效忠的王公；对“功绩”显著的王公授予爵士称号；又实行差别礼炮制度，规定一批有影响的王公在重要场合享受礼炮待遇，并按不同土邦的重要性分为从9响到21响的不同等级。这些鼓励、拉拢办法，不但要对王公普遍地起抚慰作用，而且要在王公中制造差别，培养带头羊，使之产生一种奴才荣誉感，并刺激别的王公羡慕他们，模仿他们，从而形成一种为效忠英王争先恐后，竞相争夺殊荣的局面。

土邦王公不负英王期望，感到做英王附庸是种荣耀，从此几乎无例外地都死心塌地效忠英王。由于得到英国庇护，不用担心人民起义，直到20世纪初土邦很少有什么内政改革，王公腐败是普遍现象。土邦制度成为印度肌体上一大毒瘤。70年代梅约总督在阿季米尔建立了一所学院，专门用来训练那其普他那王公子弟，这个学院实行英语教育，也传授一些西方知识，其目的是着眼培养下一代王公，多少要他们能跟上形势，但直到19世纪末收效甚微。

（二）改革某些侵害封建主权利的做法，安抚地主阶级

审查免税土地持有者资格的工作基本上停止了。奥德兼并后当局实行莱特瓦尔制，达鲁克达尔（奥德封建土地占有者）的土地被剥夺。如今放弃了这种做法，改为实行达鲁克达尔地税制，即以达鲁克达尔为地主和纳税人。被剥夺的23522块地产有23157块归还了原达鲁克达尔。农民却成了无权佃农。

（三）放弃官方促进传播基督教和以立法手段实行社会改革的做法

大起义粉碎了使印度基督教化的狂想。事实表明，官方的宗教热情只能给他们带来灾难性的后果。英国统治者认识到这个危险性，决定改弦易辙，官方不再直接鼓励传教。基督教此后继续传播，那主要是传教士的事。关于印度社会改革，因涉及宗教习俗，反应强烈，当局也决定不再由官方参与推动。大起义之后的几十年，官方关于社会改革的立法很少了，只有少数情况例外，如1872个应印度改革家的要求通过了婚姻法，1891年通过了合法婚姻法。

（四）扩大立法会议，吸收印度人参加

当局认识到，除了在经济上、宗教上必须对印度上层作些让步外，在政治上笼络他们，使他们对国家管理多少有些参与感，也是巩固殖民统治的重要手段。1861年英国议会通过《印度参事会法》，决定扩大总督立法会议，吸收印度人参加。印度资产阶级改良活动家1852年给英国议会的陈请书中就要求让印度人参加中央和省立法会议，英国统治者不予理睬，但是大起义的爆发终于使他们领悟到接受印度人要求的必要性。孟买省督巴尔托·弗莱尔就说：“除非你有一个能讨论问题的会议作为某种防波堤或安全阀，否则就始终存在着对危险视而不见以致最终爆发的可能性。”1861年法案规定，总督立法会议增设成员扩大到6—12人，由总督任命，其中不少于一半应是非官方人士。法案中并没有提到非官方人士包括什么人。在执行这个法案中，印度事务大臣查理士·伍德要求印度总督既要从在印的英人中，也要从印度非官方人士中遴选。法案规定，总督立法会议可就英印的各方面事务立法，但不得与英国议会所通过的有关印度事务的法案抵触，不得与英国宪法抵触，所通过的法案必须经总督批准方为有效。总督有否决权。就是总督批准了，英王还有最高否决权。立法会议的职权限于立法，不得干预行政。法案规定重建马德拉斯、孟买两省立法会议，恢复其立法权。两省的立法会议应各有增设成员4—8人，由省督任命，其中不少于一半应是非官方人士。后来，1862、1886和1898年，在孟加拉、西北省和旁遮普省也建立了立法会议。省立法会议通过的法案要经省督和总督批准。有关公债、货币、刑法、与土邦关系等方面的事务，省立法会议无权立法。上述规定说明，无论中央还是省立法会议都不过是一种清谈馆和虚有其表的摆设，殖民当局首先从这个领域吸收印度人参与，道理就在这里。但吸收印度人参加哪怕是清谈馆也绝不是没有意义的。它给了印度上层和知识界以改良活动可行的希望，也给他们提供了表达资产阶级要求、扩大政治影响的场地。资产阶级活动家更感兴趣的，是立法会议有广阔的发展前景，他们把它看做是未来议会的胚胎，是最终实现代议制的起点，因此对参加立法会议非常看重。也正是从这个意义上，他们欢呼1861年立法会议改革是印度宪政改革的开端。

大起义后，英国当局首先要拉拢的是封建势力上层，那时他们还不认为资产阶级政治运动构成了威胁。所以，根据1861年法案精神，总督、省督任命的参加立法会议的印度人非官方成员都是土邦王公、他们的大臣和大地主，如帕提亚拉土邦王公、贝拿勒斯土邦王公等。他们只是英国统治者手中的玩物，并不代表要求改革的印度新兴力量。而且英属印度的立法会议让土邦王公参加本身就是不伦不类的体制。

印度资产阶级活动家激烈抨击当局这种做法，强烈要求立法会议成员选举产生并扩大立法会议权限。80年代后，随着资产阶级民族运动的发展，英国统治者看到，封建上层的重要性已相对缩小，拉拢资产阶级活动家的任务已突出提上日程，因此，1892年英国议会又通过一个《印度参事会法》，进一步实行立法会议改革。

根据这个法案，总督立法会议的增设成员增加到10—16人。孟买和马德拉斯两省立法会议增设成员增加到8—20人，孟加拉省不超过20人，西北省不超过15人。所有这些成员的2/5应是非官方人士，其中部分直接任命，部分实行团体推荐，总督或省督任命。总督立法会议应推荐产生的非官方人士为5人，由孟加拉、孟买、马德拉斯、西北省各出1人，另1人由加尔各答商会推荐。省立法会议应推荐产生的成员由市县自治局、大学评议会、地主和商会中产生。立法会议职能也有所扩大，有权讨论政府年度财政报告，提出质询。1892年改革比1861年改革前进了一步。虽然无论是中央或省的立法会议都仍是官方成员占大多数，如总督立法会议共25人，官方15人，非官方10人，内任命5人，推荐5人，但实行推荐制的结果，一批资产阶级活动家进入中央和省立法会议。进入总督立法会议的有费罗兹沙·梅塔、戈帕尔·克里希那·郭克雷，进入省立法会议的有苏伦德拉纳特·班纳吉、阿兰达·摩罕·鲍斯、马丹·摩罕·马拉维亚等。这些资产阶级代表人物不但能对政府的财政经济政策提出批评意见，还能在立法中提出有利于民族资本主义发展的提案，使立法会议具有了某种民族斗争场所的性质。1892年改革是印度民族主义力量在立法会议中获得发言权的开始。这一措施把资产阶级活动家的注意力引导到宪政改革上来，减少了他们与群众结合的可能性。这正是英国统治者实行改革所追求的目标。

（五）吸收印度人担任文官

文官考试制度继续实行，1864年产生了第一个印度人文官，即萨廷德拉纳特·泰戈尔。当时印度文官976人，只有他一人是印度人。1871年，又有3名印度人通过考试成为文官，他们是苏伦德拉纳特·班纳吉、罗梅什·钱德拉·杜特、比哈里·拉尔·古普塔。70年代以后，通过考试成为文官的印度人又有增加。

然而这条进入仕途的路对印度人来说实在是太狭窄太艰难了。民族主义者强烈要求有更多参政机会。殖民统治当局不愿放弃英人对高级官职的垄断，又要做出认真贯彻女王诏书的姿态，因此，对中下级文官选拔制度作了新的规定。1867年劳伦斯总督的参事会通过决议，规定在副省督治理省和特派专员治理省可以任命印度人担任专员助理以下各种行政和司法官职，后在省督治理省也部分实行。李通总督时（1876—1880年），实行法定文官制度，即拨出文官名额的1/6给印度人，由省督任命，总督会议批准。实行8年后取消。以后建立了省文官制，由省督任命，其中包括印度人。还设立了低级文官制，全由印度人充任。这样，虽然高级文官由英人垄断的现象基本上没有改变，中下级官职的大门终于向印度人开放。印度人担任文官，照样要执行殖民政权的政策和法令，不会改变这个政权的性质。此举吸引许多印度知识分子追求个人官运亨通，甘心为殖民统治者效劳，成为外国人政权的点缀品。资产阶级改良活动家对中下级官职开放是欢迎的，认为这会对人民利益多少起保护作用，减轻殖民政策的有害影响。所以此举也达到了缓解资产阶级不满情绪的目的。

（六）进一步扩大西方教育

除已有的加尔各答、孟买、马德拉斯三所大学外，又开办了拉合尔、阿拉哈巴德两所大学。积极鼓励私人办学，对一部分私立学校实行附属制（即允许附属于公立大学）、或经费补贴制。初等教育是薄弱环节，这一时期受到强调。印度事务大臣提议征收田赋附加税，为发展初等教育提供经费，结果学校和专科学校的数量迅速增加。发展教育的目的除满足日益增长的人才需求外，殖民当局还有更深一层的考虑：由于促进传播基督教和以立法手段实行社会改革的政策都已放弃，此后要达到在思想文化领域开拓印度的目标就只有采取间接方式，即依靠印度的改革家自己去进行。西方教育越发展，培养出的具有近代思想的知识分子越多，这项开拓就会进展得越快。抓教育是为了继续执行对印度的思想征服的方针。

（七）建立市政机构，让地方人士负责管理公益事业

这样做，对殖民统治者来说，好处是多重的：减轻当局的行政事务负担和财政负担；借助印度的人力财力，扩大公益事业；拉拢印度地方封建上层、知识界、商界，给他们以参与管理地方事务的机会，增强他们对殖民政权的亲近感；可以作为一个橱窗，显示殖民统治者重视发扬民主。1870年总督梅约的参事会通过决议，提出地方的教育、卫生、公共事业等要由地方的人（包括印人、英人）举办并监督。1872—1878年，孟买、加尔各答、马德拉斯三城市先后成立了市政局，负责教育、卫生、建设等公共事业，其成员包括地方政府官员和从当地非官方人士中（印人和英人）选举的成员，主席由一位地方政府官员担任。后来在一些县也建立了县自治局。80年代随着印度民族运动加强，殖民当局也越来越重视这种做法在政治上所起的作用。雷滂总督时（1880—1884年），通过了著名的1882年决议，强调扩大地方市政自治机构的选举成员比例，无论城市和县，都要由非官方成员占大多数，官方成员不得超过1/3.还规定殖民当局对市政自治机构只应采取外部监督的办法，如修正、否决它的决议，而不要直接领导。市政局主席在可能情况下也应由非官方人士担任。1882年决议执行的结果，英属印度大多数城市和县城都有了这种市政机构。市政自治局不等于地方政权，它只担负政权的某些公共建设职能，至于作为国家机器的镇压权力、收税权力等仍操纵在英国治安长官、收税官、警察局长手里，他们仍牢牢掌握市，县政权。市政自治局只是英国政权的附属品，当局大加渲染，把它说成是在印度建立了地方自治体系，这纯属骗人之谈。

总之，英王接管后英国对印度的统治更自觉地运用分而治之策略，实行镇压和拉拢两手并举，巩固其统治基础。它不仅要使封建上层成为自己的统治基石，还逐渐注意拉拢资产阶级知识界，其目的是要尽力拉开社会上中层与下层人民之间的距离，使像1857年大起义这样的各阶层联合的反英斗争永远不会再发生。这个策略收到了一定效果。自此以后，殖民政权与封建势力的联盟得到巩固与加强。60—70年代有几次自发的下层人民起义，都被当局镇压。封建上层完全站到殖民统治者一边，再没有封建主参加和领导起义的情况发生。然而，殖民当局要把资产阶级拉过去的打算并没有实现，也不可能实现。它的让步资产阶级活动家乐于接受，但这挡不住资产阶级运动随着资本主义发展提出越来越高的要求。

殖民统治者为了巩固与封建势力的结盟，放弃了某些有损于后者利益的做法，这样，它的开拓政策在某些方面就呈现了中止甚至倒退趋势。这是巩固政治统治的代价。但这绝不是说，它放弃了精神文化领域里开拓的政策。只要把印度变为英国商品市场和原料产地的总方针不变，为这个总方针服务的上层建筑领域的开拓就是不可缺少的，就不会放弃。在新的形势下，它采取迂回前进的办法，一些方面的做法不得不停止，就从另外方面采取措施。这样，就形成了这一时期殖民政策特有的双向运动，即一面是后退，一面是前进，有些方面后退，更多方面前进。其目标还是大起义前定的那个全面征服印度的目标，所走的路仍然是大起义前走的开拓和改造的路，只不过在有些方面不得不绕道而行，变得更加灵活和狡猾罢了。史学界以前有种看法，认为大起义后殖民政权的政策转变成全面反动，前一时期的开拓方针都放弃了，并据此判定大起义起了“倒拨时针”的消极作用，这是不符合历史事实的。

§§第十二章 资本主义大工业的出现和发展